一、开展环境污染责任保险意义重大

 

环境污染具有受害地域广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大的特点，污染企业一般无法全部承担造成的损失。我国经历30多年的经济高速发展后，各种污染问题遍地开花，一些工业企业污染事故频发，环境纠纷逐年递增，1998年18万件，1999年增加到25万件，2000年超过30万件，许多污染事故受害者得不到及时赔偿，引发了很多社会矛盾。通过环境污染责任保险等社会化途径，能有效分散企业风险，大大减少环境污染事故对企业经营活动的影响，同时也使得企业履行了环境责任，减少了政府在环境恢复和救济等方面的支出。从根本上改变污染事故善后处理时“企业受益、百姓受害、政府买单”的局面。

环境侵权案件往往包含许多专业性、技术性问题，有些损害后果也不会立刻显现，案件审理周期长，增加了受害者取得赔偿的难度，即使胜诉，也可能因为企业赔偿能力不足和执行难等原因，难以及时获赔。污染受害者许多都是弱势群体，如果赔偿不够公证及时，有些人可能会采取极端做法，影响社会安定。

环境污染责任保险是以被保险人因从事保险单约定的业务活动导致环境污染应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险，投保人以向保险人缴纳保险费的形式，将环境污染风险转嫁给保险公司。开办环境责任保险，由保险人承担被保险人的经济赔偿责任，能够降低环境纠纷的交易成本，及时对受害人进行赔付，有效保障公民的环境权益。

环责险的设立增加了预防环境危害的参与主体，保险人为了降低赔付率，一定会请专业人士对投保人的环境风险进行控制和管理；保险公司可以利用环责险的费率杠杆机制来促使企业加强环境风险管理，提升环境管理水平，同时也能以此提高企业的环保意识。以前鉴于政府的特殊角色，在环境事件发生后，政府担任了最后责任人的角色。但国家介入补偿是利用全民的税收作为财源，变成由全民对环境污染负责，违反了污染者负责原则。利用环责险来参与环境污染事故的处理，可以通过风险分摊，使受害人及时获得经济补偿，使被破坏了的生产条件和生活环境能够及时得到重建和修复，稳定社会秩序，减轻政府负担，促进政府职能转变。

在传统的有形财产保险市场渐渐趋于饱和，而环境责任保险市场刚刚起步的当下，抢占环境责任保险市场，无疑将为我国保险业的发展带来新的契机。

二、我国环境责任保险的现状

 

20世纪90年代初，我国部分城市推出了环境污染责任保险产品，但成效并不理想，到90年代中期就退出了市场。2006年6月，国务院《关于保险业改革发展的若干意见》中提出：“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展环境污染责任保险”。2007年，环保部与保监会联合下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，要求各地在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，“十一五”期间初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度，到2015年环境污染责任保险在全国范围内推广。2010年7月1日起实施的《侵权责任法》，从法律上明确环境责任事故认定、损失评估标准、损害赔偿和保险保障范围、举证责任等具体内容，为环责险推行和发展创造了法制环境。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》再度明确了“健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点”。2012年《国家环境保护“十二五”规划》提出要“研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度”。2013年，国家环保部和保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，当年全国责任保险保费收入216.6亿元，为食品、环境、医疗等领域提供风险保障48.6万亿元。各大财产险公司开始尝试差异化竞争，推出多种责任保险产品。2014年8月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出探索开展强制责任保险试点。2015年5月，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出深化环境污染责任保险试点。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》明确要求，在高环境风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

 

三、我国环境污染责任保险面临的主要问题及其原因

 

从2007年试点算起，环责险在我国已经开展近10年。在环责险的开展过程中，暴露出法规不健全、损害赔偿标准不明确、环境违法成本低、主要依靠政府手段推行、企业投保意愿不高等诸多问题。企业投保后，保险公司对投保企业的环境风险管理服务不到位等问题也在一定程度上影响了企业投保的积极性。

第一，环保法规不健全，政策法律不衔接导致环责险落实难。环责险的发展归根结底取决于法律的健全与执行的力度。环境责任保险试行以来基本上是靠政策推动。2007-2015年，有关部门出台了多项政策，而尽管政策层面利好频出，但法律规定不明确仍然是一个硬伤。新环保法发布实施后，对于环境责任保险的提法是“鼓励”，修订后的大气污染防治法中则没有保险的条款，强制企业投保环责险于法无据。环境污染责任追究主要依靠行政处罚，法律赋予的行政处罚额度有限。两高司法解释的出台，加上新环保法的实施，对环境刑事责任的追究力度不断加大，但是，环境民事赔偿责任却一直没有得到很好的落实。环境事故肇事者只承担了少量的污染损失，绝大部分经济损失还是由国家、社会来承担。很多排污企业都是地方的利税大户，地方政府往往对企业的污染行为网开一面，造成排污者很少有忧患意识，也就不具有购买保险的需求。

第二，缺少环责险发展所需技术的支撑。我国环责险市场刚刚发展，环境损害的计量技术、保险费率的有效界定困难，保险产品定价和损害赔付缺乏指导。国家尚未制定环境风险评估方法、污染损害认定和赔偿标准，环境风险的识别和量化难度很大，行业和企业间的差异较大，保险公司难以准确进行产品定价。

第三，对投保企业和保险公司的激励机制不健全。目前，我国在环境污染风险预防、管理和处置上还缺少一套完整的方法和有效的救济途径，激励政策和约束机制操作性不强，优惠政策没有真正落实到每家参保企业。环责险在我国大多属于自愿性保险，一些企业对发生环境污染事故抱有侥幸心理，加上缺乏高额赔偿的判例和宣传不到位，大多数没有参保，使无辜受害人得不到公平赔偿。虽然目前保险公司已经在政府的干预下，承保环境责任险，但是，由于环境污染事故发生的量小，而且各污染企业又能够按照环保方面的法律法规要求安装使用一系列环保设施，企业出于成本的考虑不愿购买环责险，一旦发生环境污染，巨大的赔付金额让保险公司顾虑重重。

第四，环责险产品缺乏吸引力，保险公司难以提供专业的服务。许多保险产品赔偿范围窄、免责条款过多。只把突发性污染事故造成的民事赔偿责任作为保险标的，将排污企业正常、累积排污行为所致损害以及污染所致损害排除在外，不能满足企业转嫁风险的需求。其次，我国环责险费率较其他险种高出好几倍，从已经开展环境责任保险地区来看，赔付率远低于国内其他险种50%的赔付率，更是低于国外保险业70%～80%的赔付率。保险公司对参保企业的风险评估和保后服务也存在滞后。污染损害赔偿标准主要采用定性评估、判断的方法，缺乏具体评价标准，不易被量化，操作起来难度较大。保险条款动态优化不够强，差别化费率机制与企业风险等级对接不紧密，没有与企业的风险等级挂钩，与企业的经营规模相适应。部分承保工作人员在工作过程中，未把其作用、意义及相关条款向企业讲清讲透。

第五，缺少有效的环境纠纷解决机制。我国现有的环境纠纷解决途径主要是民事诉讼和行政调解，环境纠纷处理立法滞后，一方面污染受害者无力承担高昂的诉讼费和律师费，另一方面排污企业多是当地的利税大户，或明或暗地受当地政府保护，使得受害者在索赔过程中困难重重。在目前的制度下，政府和社会承担了环境污染责任的大头，实施污染的企业只承担很小的行政罚款，导致企业缺乏环保投入的动力。

四、推行环境污染强制责任保险的对策与建议

 

实施环境污染强制责任保险制度是重要的环境管理和社会管理制度创新，是综合运用政府和市场力量提升应对我国日益严重的环境污染问题的能力，化解社会矛盾的有效途径。针对上述环责险推行中存在的问题，特提出如下建议：

（一）加强环境法制建设。没有相应的环境立法，或者环境立法对于污染者的责任规定过轻、过松，市场就不会对环境责任保险产生有效需求。由于环境污染事故造成的损害是无法估量的，受害人往往是不特定的多数人，因此，必须建立完整的环境责任保险法律制度体系，在环境保护基本法中明确环境责任保险的地位，在保险行业相关法律中制定普遍适用性的规定规则，为开展环责险提供完善的法律保障。如果实行自愿保险，大多数企业因抱着侥幸心理没有参加该保险，使无辜受害人得不到公平赔偿的现象普遍存在。基于我国环境问题的现状，宜全面推行环境责任强制保险制度。环保和保险监管部门要积极推动相关领域的立法工作，确定环境污染责任保险的法律地位。各省、自治区、直辖市及有立法权的市可以在有关地方环保法中增加“环境污染强制责任保险”条款。

（二）加大政策引导力度。要使环责险的效果发挥到更大，政府需要给予政策支持。建议把企业是否投保与项目环境影响评价审批、验收、排污许可证、信用评价、绿色信贷、环境应急管理、评先创优等制度结合起来，对参保企业完成风险整改的，在企业申报污染防治资金时给予优先解决，在企业信用评价等级评定时加分，对参保不积极的高、中污染和风险行业企业，在等级评定时扣分，将结果与绿色信贷挂钩。把购买污染责任保险作为企业注册商标、申请驰名商标或是其他荣誉时的条件之一。进一步细化对环责险的财税支持。对从投保企业征收的排污费中，安排资金给予保费一定比例的补贴；对未按照规定投保的企业暂停其向有关部门提出的环境保护专项资金等政府性补贴申请；对投保后当年未发生环境污染事故的企业，在续保时给予保费下降10%的优惠；对未按照规定落实环境污染防治措施，且投保期间发生环境污染事故的，续保时要上浮保险费率。同时，对列入强制投保范围的，建设项目在环境影响评价时，应当提出投保环境污染责任险的要求，在企业上市核查时，作为一项必核内容。

（三）进一步优化发展环境。一是要建立环境事故勘查与责任认定机制。在国家没有出台专门的环境污染事故核算标准的情况下，保险公司可以委托国家认可的独立第三方机构对环境污染事故进行定损，根据现有法律法规，对环境污染造成的直接经济损失进行核定。保监部门应指导保险公司建立规范的环境污染责任保险理赔程序认定标准。二是要提高监管能力。重点提高环保部门对环境风险源监控能力、对污染事故调查和损失评估能力、对突发环境事件应急响应能力，为环境责任保险制度实施提供基础支持。三是要加大执法力度。地方政府要将环责险纳入突发事件应急工作体系。环保部门要制定开展环责险的企业投保目录以及损害赔偿标准，督促企业认真履行环境污染事故预防和处理职责，逐步提高企业的排污标准，严格执法。保监部门要加强指导、监督和管理，建立和疏通投诉渠道，督促承保公司加强专家服务和定期组织防灾防损专业方面的业务培训，帮助企业做好风险防范。四是要为社会组织提起环境公益诉讼创造条件。通过公益诉讼让违法企业承担其应该承担的民事赔偿责任，如果企业赔偿不起，自然会有投保的意愿和动力。

（四）科学设计条款费率。环境污染一旦发生，往往赔偿数额巨大，责任认定较为复杂，要尽可能防止被保险人道德风险和逆选择的发生。一要准确估算风险。保险人承保时要对投保企业进行检查，严格估算企业的风险程度，要求被保险人提供对确定损失概率及损失数额有意义的补充资料。二要扩大责任保险范围。从国外经验看，污染责任保险的范围在不断扩大，我国责任保险也不应仅限于突发性污染事故，而应把经常性排污造成的第三人受害的民事赔偿责任纳入责任保险的范围。随着保险市场逐步开放，竞争将更加激烈，我国保险公司应该勇于开拓新的险种和承保范围。三要科学厘定费率。可考虑对不同污染区域的排污企业、排污程度，实行可浮动的弹性费率。投保单位如当年无事故发生，在续保时可给予优惠；对于发生过污染事故的企业，就可以适当的增加其下一年度的保险费。

（五）提升对参保企业的服务水平。首席承保公司应组成专家组，定期到投保企业进行环境风险方法管理与技术服务，帮助排查环境污染安全隐患，指导企业进行环境风险管理，督促整改风险隐患，建立和完善风险管理台账，合理划分风险等级，实施风险改进工程，提高企业环境事故预防能力。鼓励保险经纪机构提供环境风险评估和其他有关保险的技术支持与服务。加强风险评估等基础制度建设。在发生保险事故时，执行好赔偿“绿色通道”，实行预赔款制度，确保赔款及时支付给事故受害者。建立环境污染事故第三方责任认定和损害鉴定专家组织，负责对有争议保险赔案的协调处理，为建设快速理赔通道，完善环境污染事故勘查、定损与第三方责任认定机制奠定基础。

（六）对环责险进行再保险以进一步分散风险。环境侵权具有被侵害对象的广泛性和环境侵权损害后果的严重性，能否有效解决保险人的风险分散问题是环境侵权责任保险能否广泛开展的关键所在。如果只由一家保险公司予以承保，有可能因为保险公司的规模较小或赔付能力较小，在危险发生以后出现赔付不了的情形。原保险人为了防止自己承担的风险过大，可以通过寻求再保险人的方式来分散风险，确保在保险事故发生以后，可以及时赔偿被保险人的损失。